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政府投資基金是創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新的重要政策工具。黨的二十屆三中全會(huì)明確，鼓勵(lì)和規(guī)范發(fā)展天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資、私募股權(quán)投資，更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)展耐心資本。

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），涵蓋基金設(shè)立、募資、運(yùn)行、退出全流程，分八部分提出25條具體措施。

“《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，是我國(guó)在‘十四五’與‘十五五’交匯期，深化科技金融供給側(cè)改革、加快科技創(chuàng)新引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要舉措。”北京理工大學(xué)管理學(xué)院公共管理系主任尹西明說(shuō)，其核心意義在于通過(guò)制度創(chuàng)新和政策體系優(yōu)化，推動(dòng)政府投資基金從“量”的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向“質(zhì)”的提升。文件提出完善分級(jí)分類(lèi)管理機(jī)制、加強(qiáng)統(tǒng)籌、強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)等一系列措施，有利于形成“科技—金融—產(chǎn)業(yè)”良性循環(huán)，為加快科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合提供可持續(xù)的資本支撐。

平衡市場(chǎng)化與政策性

在尹西明看來(lái)，與以往政策相比，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的進(jìn)步性體現(xiàn)在三方面：系統(tǒng)性更強(qiáng)，突出市場(chǎng)化與政策性平衡，強(qiáng)調(diào)因地制宜、因產(chǎn)制宜、分級(jí)分類(lèi)管理。

“文件不僅提出優(yōu)化基金布局，還從募、投、管、退全流程規(guī)范運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)全生命周期管理，如要求加強(qiáng)投資前的戰(zhàn)略規(guī)劃、投資后的績(jī)效評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防控，避免‘重設(shè)立、輕管理’。”尹西明解釋說(shuō)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提到“突出政府引導(dǎo)和政策性定位”，那么如何把握好政府和市場(chǎng)的關(guān)系？財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本，采用市場(chǎng)化方式支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升基金專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)化運(yùn)作水平。

該負(fù)責(zé)人說(shuō)，一是要規(guī)范基金運(yùn)作管理，優(yōu)化投資項(xiàng)目選擇機(jī)制，防止偏離政策目標(biāo)、與民爭(zhēng)利；二是原則上采取市場(chǎng)化方式遴選確定基金管理人，充分發(fā)揮管理人作用，調(diào)動(dòng)管理人積極性；三是優(yōu)化基金發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)取消基金及管理人注冊(cè)地限制，鼓勵(lì)降低或取消返投比例；四是規(guī)范監(jiān)管行為，政府部門(mén)要充分尊重基金發(fā)展規(guī)律和項(xiàng)目投資特點(diǎn)，不以行政手段干預(yù)基金日常管理事務(wù)和具體項(xiàng)目投資決策。

破解“不敢投”等問(wèn)題

尹西明認(rèn)為，“耐心資本”與“容錯(cuò)機(jī)制”是《指導(dǎo)意見(jiàn)》的兩大關(guān)鍵詞，直指當(dāng)前政府投資基金的痛點(diǎn)。

“耐心資本的本質(zhì)是鼓勵(lì)長(zhǎng)期投資，尤其要支持技術(shù)成熟周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高的領(lǐng)域，如量子計(jì)算、具身智能、腦科學(xué)等。”尹西明說(shuō)，過(guò)去，我國(guó)部分政府投資基金因考核周期短，僅為3—5年，且往往以單一項(xiàng)目成敗或某一年度盈虧論英雄，所以?xún)A向于跟投成熟項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)高潛但早期的項(xiàng)目或創(chuàng)新型企業(yè)的識(shí)別與支持不足?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)優(yōu)化考核周期和收益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，有利于引導(dǎo)資本“沉下去”，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需求。

在介紹《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于壯大長(zhǎng)期資本、耐心資本的具體舉措時(shí)，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，一是合理確定政府投資基金存續(xù)期，發(fā)揮基金作為長(zhǎng)期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調(diào)節(jié)作用。二是積極引導(dǎo)全國(guó)社會(huì)保障基金、保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期資本出資，壯大耐心資本。三是在需要長(zhǎng)期布局的領(lǐng)域，政府投資基金可采取接續(xù)投資方式，確保投資延續(xù)性。四是優(yōu)化政府出資比例調(diào)整機(jī)制，提振市場(chǎng)投資信心。對(duì)創(chuàng)業(yè)投資類(lèi)基金，可適當(dāng)提高政府出資比例。

尤其值得關(guān)注的是，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》起草調(diào)研過(guò)程中，部分基金管理人反映基金缺乏容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，難以充分激發(fā)投資活力。

“為解決基金管理人‘不敢投’‘不敢退’‘怕?lián)?zé)’等問(wèn)題，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確建立健全容錯(cuò)機(jī)制，從頂層制度層面為基金及管理機(jī)構(gòu)‘松綁’，鼓勵(lì)政府投資基金更好發(fā)揮作用，提高投資效率。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，首先，《指導(dǎo)意見(jiàn)》遵循基金投資運(yùn)作規(guī)律，容忍正常投資風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化全鏈條、全生命周期考核評(píng)價(jià)體系，不簡(jiǎn)單以單個(gè)項(xiàng)目或單一年度盈虧作為考核依據(jù)；其次，合理設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)化、差異化、可量化的績(jī)效指標(biāo)體系，重點(diǎn)關(guān)注政策目標(biāo)綜合實(shí)現(xiàn)情況；最后，營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵(lì)建立以盡職合規(guī)責(zé)任豁免為核心的容錯(cuò)機(jī)制，完善免責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和流程。

“容錯(cuò)機(jī)制是破解‘不敢投’的關(guān)鍵?！币髅髡f(shuō)，文件明確了盡職免責(zé)與違規(guī)操作的邊界，既提出內(nèi)控管理的違規(guī)行為、類(lèi)型，又強(qiáng)調(diào)遵循基金投資運(yùn)作規(guī)律，這將釋放管理者的創(chuàng)新勇氣，更有效地支持企業(yè)大膽創(chuàng)新，為科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)營(yíng)造良好的金融環(huán)境。

不過(guò)，尹西明也提醒，容錯(cuò)邊界還需進(jìn)一步清晰厘清，避免走向“不敢用”或“濫用”兩個(gè)極端；同時(shí)，還需配套建立科學(xué)的項(xiàng)目篩選與動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。

防止投資同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)

近年來(lái)，政府投資基金數(shù)量和規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮積極作用。不過(guò)，也存在一些政府投資基金投向同質(zhì)化、個(gè)別地區(qū)盲目跟風(fēng)設(shè)立基金等問(wèn)題。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，為更好發(fā)揮政府投資基金作用，提高基金投資效能，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確基金要找準(zhǔn)定位，合理統(tǒng)籌基金布局，防止同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。一是支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資類(lèi)基金功能。鼓勵(lì)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資類(lèi)基金，著力投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技。二是加強(qiáng)統(tǒng)籌，整合優(yōu)化基金布局。鼓勵(lì)國(guó)家級(jí)基金加強(qiáng)與地方基金聯(lián)動(dòng)，在前沿科技領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合地方資源稟賦，通過(guò)聯(lián)合設(shè)立子基金或?qū)Φ胤交鸪鲑Y等方式，形成資金合力。明確省級(jí)政府加強(qiáng)本地區(qū)基金統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府設(shè)立基金的指導(dǎo)。三是明確對(duì)基金設(shè)立的分級(jí)管理要求?？h級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格控制新設(shè)基金，財(cái)力較好、具備資源稟賦的縣區(qū)如確需發(fā)起設(shè)立基金，應(yīng)提級(jí)報(bào)上級(jí)政府審批。

尹西明認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與差異化定位，建立全國(guó)性基金信息共享平臺(tái)，健全分級(jí)分類(lèi)和差異化績(jī)效考核機(jī)制，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同與生態(tài)構(gòu)建。

“國(guó)家層面應(yīng)制定產(chǎn)業(yè)投資‘負(fù)面清單’，做到國(guó)家級(jí)基金和地方基金的互補(bǔ)設(shè)計(jì)和聯(lián)動(dòng)協(xié)同。如國(guó)家級(jí)基金應(yīng)關(guān)注‘卡脖子’技術(shù)和前沿領(lǐng)域，地方基金則應(yīng)聚焦本地資源和產(chǎn)業(yè)稟賦，避免重復(fù)布局?！币髅髡f(shuō)，要利用數(shù)智技術(shù)和平臺(tái)，整合并共享各基金投資數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)熱門(mén)賽道投資密度，及時(shí)預(yù)警過(guò)度集中風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)資本流向“冷門(mén)”但事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域。

尹西明還建議，針對(duì)政府基金的考核應(yīng)降低短期財(cái)務(wù)回報(bào)權(quán)重，增加核心技術(shù)突破、產(chǎn)業(yè)鏈補(bǔ)鏈、未來(lái)產(chǎn)業(yè)布局等政策指標(biāo)，鼓勵(lì)投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技。此外，應(yīng)推動(dòng)基金與高校、科研院所、龍頭企業(yè)共建創(chuàng)新聯(lián)合體，通過(guò)生態(tài)賦能降低單一項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)科技金融與創(chuàng)新主體同頻共振、區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化互促并進(jìn)。